周口市人民检察院公诉处 戚发政 马娟娟

检察机关是我们国家的法律监督机关，人民检察院承担着强化法律监督，维护公平正义的重要职责，公诉部门是检察机关履行法律监督职能的重要组成部分，更多地承担着打击刑事犯罪，维护公平正义，促进社会和谐的任务和职责。为了进一步改进和加强公诉工作，笔者对我市两级院近年来的公诉业务进行了深入调研，现将调研情况汇总如下：

    一、业务建设方面

（一）审查起诉工作和公诉案件办案质量中存在的主要问题及原因

1、重视有罪证据轻视无罪证据收集的思想一定程度然存在。产生这种现象的原因一方面长期办案习惯使然，另一方面是受当前大的执法环境的制约。主要是担心被害人及其家属闹访、缠访或给承办人自身带来不利影响，这些都影响到侦查人员乃至公诉干警依法全面收集证实嫌疑人有罪或者无罪的证据，从而也会不同程度的影响到案件的质量。

2、公安机关移送案件时对一些关键证据的送检和收集不够积极，存在等靠思想，不利于证据的及时收集，从而会影响案件质量。案发后一些重要物证、血迹及嫌疑人的行为能力等证据的固定和鉴定，公诉机关有时候要等到检察机关在退查或者案前审查环节提出后才开始进行，工作消极，不够主动，究其原因，一方面属于办案水平有待提高，认为嫌疑人已经归案，重破案轻证据收集，存在侦查人员办案有依赖于检察机关的公诉人员的态势，侦查取证的能力有弱化的趋势；另一方面和也和害怕当事人闹访有很大关系，比如对于明显有证据证实嫌疑人作案时的精神状态不符合正常的行为和思维逻辑的情况下，侦查机关往往迫于被害人方的压力，推诿责任，害怕担当，最后把精神鉴定的提出推诿到检察机关。这样做的结果或者会贻误收集证据的最好时机，或者漠视了嫌疑人的诉讼权利，造成工作的被动。

3、公诉机关和侦查机关都存在重实体轻程序的现象，比如在当事人诉讼权利告知、相关物证的提取程序、证人证言和鉴定文书中的签名等方面的工作做得不够全面细致，非法证据排除规则的严格适用对侦查机关和检察机关要今早克服纠正以往重实体轻程序的错误认识，某种意义上，部分证据的缺失可以由其他更有力更直接的证据进行补强或者替代，但一旦重要证据的提取程序上稍有瑕疵，往往会导致整个案件的重大缺陷甚至会功亏一篑，需要给予足够重视。

4、刑事和解政策缺少操作性强的、具体细化的规则和指导，实践中在具体适用和把握上容易造成“同案不同刑”的处理结果。在社会上也会形成“花钱买刑”或“花钱免刑”的误区。容易造成案件发生后先积极进行和解工作，只有在当事人不闹不访后才去讲案件本身，这很大程度上会影响案件的依法处理甚至老百姓对整个司法的公平、公正产生质疑。

5、在侦查措施方面，检察机关对了解侦查机关案件的具体侦破过程唯一的途径就是侦查机关的发破案报告及嫌疑人的抓获经过，其他无从知晓，但很多时候侦查机关以侦查秘密为由，对他们是如何锁定的嫌疑和层层侦破案件的过程经常讳莫如深，经常以一句“经过排查，某某有重大作案嫌疑”一带而过，这样会影响公诉机关对整个案件有更清晰全面的把握和认识。

6、部分承办人证据意识薄弱，审查和运用证据能力有待进一步提高。以质量为本，核心在于强化证据意识。在近年来的无罪案件(有些基层检察院将案件起诉到法院，在法院审查认为事实不清证据不足应认定被告人无罪时，检法两家协调后由检察机关撤回案件)中，因证据不足或有瑕疵的占相当比例，从中暴露出公诉人在审查证据时存在的三个问题：一是重被告人供述、轻其他证据，凭感觉和经验办案。有的案件起诉时虽有被告人供述，但供述与其它证据相矛盾，承办人没有注意补查相关证据以排除被告人供述与其他证据的矛盾，后由于律师介入等因素，在审判环节被告人翻供或证人翻证，使案件失去直接证据，导致检法两家认识不一致，难以定案。这是造成法院判决改变起诉书指控的犯罪事实或罪名最主要的原因。二是承办人对移送起诉的案件证据缺乏认真分析、鉴别，对构成犯罪的主要证据的客观性、合法性、关联性审核不细致。特别是凭间接证据定罪的案件，由于对间接证据运用规则的认识和掌握的尺度不同，容易被法院改变指控的事实和罪名。三是不注意言词证据的固定，导致证人翻证后难以定案。

7、检法两家认识存在分歧也是影响案件正常诉讼的因素之一。有的案件有一定证据证实，但尚未达到“确实、充分”的标准，本身有争议，加之公诉人和法官在刑事诉讼中所处的角度不同，对事实的认识和证据的采信不尽相同，最终导致法院判决改变起诉书指控的犯罪事实或罪名。此外，一些社会影响大、党委政府要追究行为人刑事责任但公检法认识不统一的案件(此类案件多数在定案依据上存在问题)，由当地政法委组织协调，起诉后一审判决有罪，但被告人上诉后二审改判无罪。这也是无罪案件的一个重要原因。　

建议和措施：

一是要加强对侦查机关移送案件质量把关标准，严格按照事实清楚，证据确实充分的标准把好案件受理关，不让先天不足案件进入检察环节，避免造成被动局面。

二是择优配置公诉干警，增加人员是当前公诉部门的头等大事。只有人员数量上去了，单人的工作负荷才能降低，案件质量才能得到最基本的保障。而解决公诉部门人员紧张的实际困难，首先要保持当前公诉人队伍稳定，尤其是公诉骨干稳定。其次在进人问题上给与公诉部门以倾斜，多进人，进素质高的人，保证最起码的办案人数。

二是优待公诉干警，建立激励机制。根据本院办理案件数和检察经费的实际情况，建议从以下三个方面来考虑：一是给予公诉部门工作人员与考核结果相适应的政治待遇。对工作成绩突出的公诉干警，在院内人事职级待遇上予以优先考虑；二是根据目前的实际情况，结合各地进行的绩效考核，给与公诉部门在福利待遇上与其他部门相比有所区别的待遇，给公诉部门适当的办案和出庭补贴，解决公诉部门设备、经费等实际困难，加强后勤保障。

三是对公诉队伍定期开展系统的全员培训，建议上级院加大教育培训力度，针对公诉业务实践多组织一些针对性和实用性较强的相关培训和学习的机会，开展经常性的岗位培训和岗位练兵，以更好、更有效的提升公诉干警审查证据的综合能力和水平。提高现有队伍的素质。

四是要净化、端正当前的执法环境，对于无理闹访、缠访的当事人不能够一味的迁就和妥协，一定要以事实为基础，以法律为准绳，坚守办案的法律底线。

（二）出庭公诉工作中存在的主要问题

1、个别时候出现着装不规范，普通话及法言法语使用不到位情况；

2、庭审时对不同案件是大庭、小庭重视度不够平衡，对小庭重视不够，庭前准备不够充分，应当克服这种先入为主的思想，有时小庭往往更能体现公诉人的应变能力和处理临时情况的水平。

3、庭前会议的提议不够积极主动，往往由法院通知参加，出于配合的角色，有些被动。

4、庭审中法律宣传方面做的不够到位，原因主要是害怕庭审中如言语把握力度和深度过重会刺激双方当事人情绪，激化矛盾，防止庭审失控现象的发生。

5、对法院庭审过程中出现的问题主要是庭后的监督，且庭审后往往碍于情面，口头告知居多，书面监督较少。

6、观念中还存在庭审走程序和过场的思想，由于在庭前已对证据进行了严格的审查，认为庭审和质证是对庭前审查证据的重复性工作，思想上重视不够。

建议和措施：

一方面作为公诉干警要提高自身的职业修养，重视每一次庭审的每一个环节，端正工作态度，克服对案件先入为主、敷衍应付的思想，逐步加强自我监督和对整个庭审的监督、驾驭能力；另一方面建议建议上级院针对公诉人出庭活动制定较为具体、细化的行为规范，以更好的指导规范下级院的庭审工作，保证出庭质量。

（三）刑事抗诉工作（审判监督）情况和存在主要问题

1、检察机关主动提起抗诉意识不强，抗诉程序的提起以当事人申请居多，而检察机关主动引起抗诉程序的较少。

2、“重实体，轻程序”的思想没有很好的加以纠正，当前检察机关所办理抗诉案件大都是针对实体存在违法或者量刑不当而提出抗诉，而对人民法院程序违法的案件进行抗诉的案例较少。

3、司法解释滞后，刑事抗诉标准难以具体把握。刑事诉讼法修订后，最高人民检察院制订了《人民检察院刑事诉讼规则》，又及时出台了最高人民检察院《关于刑事抗诉工作的若干意见》，对刑事抗诉标准进行了进一步细化。但当前办理抗诉案件的现状是对于什么属于“量刑畸轻”、那种情况属于适用缓刑不当、怎样才属于“程序严重违法可能影响案件公正判决”的等情况没有一个具体、可量化的标准。

4、检察机关、人民法院办理抗诉案件前请示制度繁杂。首先是在检察机关内部下级院启动抗诉程序需向上级院请示、汇报；二是同一检察机关内部之间请示汇报，特别是再审抗诉案件，在案件承办人收到法院的判决或裁定后，认为需要提出抗诉时，需经过一系列的严格程序；三是人民法院在审判抗诉案件时内部请示制度繁杂。

5、实践中，抗诉程序提起后上级法院发回重审的居多，而将案件在上一级院审理的较少。根据刑事诉讼法及最高人民法院司法解释的规定，抗诉再审案件应由接受抗诉的人民法院组成合议庭进行重新审理，对于原判事实不清或者证据不足的，可以指令下级法院再审。而在司法实践中，大部分接受抗诉的人民法院自行再审的较少，而指令下级法院再审的情况相当普遍。

建议和措施：

1、                 将宽严相济刑事司法政策指导抗诉工作，在抗诉案件的办理中执行刑事和解制度。刑事和解制度有利于诉讼经济，使特定的案件在不予抗诉的情况下终结，既能缩短诉讼时间，又能节省大量的人力、物力、财力，提高诉讼效率，最大限度的减少社会对立因素，促进社会和谐。

2、           促进抗点的多元化，改变以往把抗点局限于法院判决认定事实有误、适用法律不当及量刑畸轻等方面的做法，可以把目光放开，对量刑畸重和程序违法的情况也应考虑抗诉的必要性和现实可能性。积极审查，严格把握，依法履行法律监督职责。

3、           进一步完善检察长列席审委会制度。对于检察机关提起抗诉的案件，上级法院研究案件时同级检察机关检察长列席审委会的做法既可以促进法检两家对案件的统一理解和把握，也是进行审判监督工作的一个延伸。

（三）侦查监督工作中存在的主要问题

一是立法上对于实行侦查监督后的处理结果不够明确和具体，可操作性不强。刑事诉讼法只规定了公安机关在接到检察机关提出的纠正意见后或者在执行检察机关所做决定时，应当将执行回执通知检察院，如果出现公安机关拒不纠正违法，或者拒不执行检察机关所作决定时应如何处理，立法中则未进一步明确规定，使得纠正侦查违法软弱无力，这是制约侦查监督的法律效果重要因素之一。

二是监督主体过于笼统，执法依据和界限过于模糊。根据刑事诉讼法的规定，侦查监督（批捕部门）、公诉和监所等部门都有对侦查机关的侦查监督权，而在实践当中，这三个部门在开展监督工作中各自为战，没有形成体系，缺少沟通，相互脱节的问题比较普遍，有时公安机关接到一份纠正违法通知书后，弄不明白到底是哪个部门发的，这是监督主体不明确的问题直接所致。

三是侦查监督以事后监督为主，难以及时发现并纠正违法现象，不能切实维护犯罪嫌疑人合法权益。侦查机关在侦查中可以自行决定采取除逮捕之外的刑事拘留、取保候审、监视居住等强制措施，无需向检察机关备案，更无需检察机关批准。除重特大案件检察机关适时介入外，一般案件只有侦查机关提请逮捕或者移送起诉后，检察机关的侦查监督才启动，从立案到提前逮捕或者移送起诉这段时间检察机关的侦查监督是缺失的。由于检察机关不参与侦查过程，在这段时间发生的超期羁押、刑讯逼供、徇私枉法等违法行为检察机关也无从得知，只能靠书面审查侦查机关报送的案卷材料，而对于侦查活动中存在的刑讯逼供、徇私枉法、超期羁押等违法行为，侦查机关往往会掩盖，不在卷宗中体现，即使犯罪嫌疑人后来向检察机关反映，也往往会因无法获得确实证据而不了了之。 

四是在检察机关内部仍普遍存在着对侦查监督工作的重要性认识不足的问题。一是目前不少干警的头脑中还根深蒂固地存在着"重配合、轻监督"、"重打击、轻保护"的思想倾向，而对于侦查监督的职能认识得不够，进而对侦查监督职责落实得也不够到位，不能大胆坚决地创造性开展工作。

建议和措施：

一是要及时转变观念，增强对侦查监督工作重要意义的认识。侦查监督是宪法和法律赋予我们检察机关的一项重要职能，我们要充分认识侦查监督工作的重大意义，要坚决克服实际工作中诸如"重配合、轻监督"的错误思想和做法，在配合中开展监督，在监督中体现配合，正确处理好两者的矛盾。

二是需要通过立法形式不断完善侦查监督相关法律规定，明确、细化不同的侦查监督主体在不同环节的监督职责，为侦查监督得以真正具体落实消除法律障碍，为检察机关更有效地行使侦查监督权提实用的法律依据，防止侦查机关以法律无规定为借口，拒不执行检察机关发出的检察建议和纠正意见，保证达到监督的目的和效果，更好地维护犯罪嫌疑人的合法权益。建议可以从法律形式明确《要求说明不立案理由通知书》、《通知立案书》、《纠正违法通知书》、《纠正违法意见书》的法律效力,同时赋予检察机关对拒不接受监督的单位和个人有(建议)处罚权。比如，在检察机关向侦查机关及其侦查人员提出建议或发出纠正违法通知书后,侦查机关及其侦查人员无理拒绝或不予纠正时,应追究公安机关及其侦查人员的相应行政责任和法律责任。

三是建议进一步扩大侦查监督范围,建立同步监督机制,即将侦查监督贯穿于从立案到侦查终结的全过程。另检察机关内部侦查监督部门与公诉部门之间也可以加强沟通与联系，强化捕后撤案、捕后不诉以及捕后变更强制措施的监督，避免捕后与移送起诉前出现侦查监督真空，以体现监督的同步性和完整性。

（四）职务犯罪审查起诉工作中存在主要问题

（一）基层院职务犯罪案件缓免刑居高不下

据统计，周口前三年基层院反贪案件中适用缓、免刑的有440人，占总数的66%，实刑判决占总数的34%；反渎案件中适用缓、免刑的有357人，占总数的94%，实刑判决仅占总数的6%。缓免刑判决的过量存在使得罪行相适应原则在实践中不能得到充分的体现，消弱了刑罚应有的威慑力，损害了司法公信力。

（二）贪污贿赂案件认定犯罪数额“缩水”的现象在一定程度上普遍存在

据统计，近三年周口市受贿、贪污、挪用公款案件三类案件涉案数额减少的案件共134件，其中在侦查、起诉、审判三个环节减少的绝对数额小于10万的贪污、贿赂案件最多，共有63人，占总数的47%；减少相对数额在50万以上的较少，共有11人，占总数的17%。犯罪数额是界定贪污贿赂犯罪案件罪与非罪的重要标准，也是判处重型与轻型的重要参考依据，所以，如何准确认定犯罪数额与如何防范认定犯罪数额的缩减十分关键，应当给予足够重视。

（三）案件改变立案定性的情况一定程度上仍普遍存在

据统计，近三年基层院改变立案环节定性的案件中贪污贿赂案件中有21人，其中，侦查环节有5人，起诉环节8人，审判环节8人；渎职侵权案件中有11人，其中，起诉环节2人，审判环节9人。这些案件的存在，从一定程度上影响了职务犯罪案件的整体质量和办案效果，应给予足够重视。

建议和措施：

（一）对于如何尽快改善职务犯罪案件缓免刑比例过高的现象，建议可以从以下几个方面进行：

1、进一步完善立法,加大刑罚对渎职犯罪的震慑力度。一是建议立法机关对渎职犯罪刑罚及适用缓免刑进行进一步的的修改完善,使之具体化、规范化,避免刑罚的过于宽泛、原则;二是进一步完善司法解释或其他规范性文件,建议最高人民法院和最高人民检察院在共同调研的基础上,根据实际情况尽快制定司法解释,对渎职犯罪案件适用缓刑、免刑的原则和具体标准加以规范。

2、规范职务犯罪案件的量刑程序,强化检察机关对渎职犯罪的量刑建议权，限制法官的自由裁量权，从严掌握职务犯罪被告人缓免刑的适用。一方面出台明确的量刑机制,参照一般刑事案件严格规范法官的量刑过程,特别是对“自首、立功、积极退赃、悔罪表现”等情节的认定,防止因法官的个人因素而出现不同判决的结果。另一方面要求法官应当加强判决书的说理性,通过判决书的详细说明,论证适用缓刑的合理性与合法性,从而有效减少乃至杜绝因暗箱操作所导致的缓刑适用不当的问题,使自由裁量权的行使符合公开、公平、公正的要求。

3、积极探索和推行职务犯罪案件异地审理制度,避免来自权力的干扰。

（二）在减少贪污贿赂案件认定犯罪数额“缩水”现象的问题上，建议从以下几个方面进行调整：

1．全面固定证据，及时封堵可能存在的漏洞

2．提高案件质量，克服重立案轻结案，正确把握案件数量与质量的关系

3．充分评估、兼顾案件的法律效果与社会效果

（三）在减少改变立案定性案件数量方面，可以从以下几个方面着手：

1、坚持、完善职务犯罪案件提前介入机制，加强沟通，建立检、法协作交流机制。

2、着力提升执法人员的业务素质，端正执法理念。

3、加强理论与实务研究，做到准确适用法律。要坚持“两高”对职务犯罪贯彻宽严相济和“慎宽”的处罚原则，查析各司法解释及其演变进程，严格依法认定自首、立功等量刑情节，确保从轻、减轻等法定量刑情节的司法适用客观公正、协调一致、合情合法。

4、依靠党委领导，排除干扰，进一步加强“检察机关一体化”建设。

（五）经济犯罪审查起诉工作中存在的主要问题

1、涉众型经济犯罪逐年增加。目前经济犯罪日益活跃，逞迅速递增的态势。如食品、药品安全，金融票据犯罪、侵犯知识产权犯罪等等，尤其是新型经济犯罪，涉众型经济犯罪呈大幅上升趋势。

2、实践中对经济犯罪案件打击合力不够。在当前的经济活动中，经济犯罪日益猖獗，对市场经济的侵蚀日益严重，尤其是危害食品、药品安全犯罪案件始终高发，严重影响到人民群众的日常生活，但是，总体来讲经济犯罪案件所占比例较少，与实际的经济运行状况有一定的背离。原因主要有以下几个方面：一是侦查机关查办经济犯罪的能力和力度不够，相对来讲，侦查机关办理经济犯罪案件较少，办案经验不够，还没有很好地掌握查办经济犯罪案件的规律和特点，从而造成了破案难，案件少的现象；二是行政执法机关以罚代刑的现象大量存在，执法意识需要进一步改变。虽然经过这些年检察机关不断加强对玩忽职守案件的打击和惩处，行政执法机关的依法行政意识有所提高，但是部分行政执法机关和部门仍然存在严重的以罚代刑的现象，有案件不查办，有线索不移交，为了自身经济利益，罚款了事，甚至存在官商勾结的现象。

3、对经济犯罪的轻刑判决率过高，纵容了犯罪。进一步助长了犯罪分子的侥幸心理，使得他们在受到刑事处罚后变本加厉，更加疯狂地进行经济犯罪。该现象的存在与审判机关执法过于宽松，甚至以钱抵刑的因素密切相关，与检察机关的法律监督能力和力度不够也存在着一定的关系。

建议和措施

1、进一步推进行政执行与刑事司法衔接。从制度上有力遏制以罚代刑、有罪不究、有案难移等现象，有效打击犯罪，维护社会主义市场经济秩序及国家的刑罚权。同时，加强行政执法与刑事司法衔接，进一步推进依法行政，确保检察机关对行政执法活动的监督。

2、加大查办渎职犯罪力度。一是增加、扩大渎职犯罪打击面；二是提高渎职犯罪的大要案比率，提高实刑判决率，增强渎职犯罪案件的办案效果；三是通过办案加大宣传，打防结合，使行政执法机关意识到依法行政的重要性。 

3、加强诉讼监督，维护法律权威。检察机关应当进一步加强诉讼监督，包括加强侦查活动监督，确保经济犯罪案件不流失；其次还包括加强审判活动监督，降低轻刑判决率，维护司法公正。通过诉讼监督，确保对经济犯罪活动的打击效果。

4、坚持罪行法定与从严从重相结合。在审查起诉工作中，对于经济犯罪案件，首先要严格坚持罪行法定的原则，不随意扩大打击对象。其次，在此基础上应依法加强对经济犯罪案件的打击力度，从重从严打击，不给其死灰复燃的机会。

（六）未成年人刑事检察工作中存在的主要问题

（1）未检机构建设方面

全市共辖10个县市区院，至今已有7个基层院成立专门的未检科，余商水、沈丘、鹿邑3地为公诉科下设办案组，市院成立未检办公室，根据高检院工作布署，希望上级有关部门能够给予支持和指导，下发文件，使基层院的未检科成立工作有章可循，使未检工作能有更大的平台。

（2）委托辩护人方面

根据新刑诉法的规定，人民检察院受理案件后，应当向未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人了解其委托辩护人的情况，并告知其有权委托辩护人。未成年犯罪嫌疑人没有委托辩护人的，人民检察院应当书面通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。在办案中，一是存在仅告知犯罪嫌疑人及其法定代理人委托辩护人的权利，在其没有委托辩护人的情况下，没有及时书面通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。尤其是在案件没有经过退查直接提起公诉的情况下，承办人认为案件诉讼到法院后法院会做这些工作而存在推诿思想。二是即使通知法律援助机构为其提供律师，但因法律援助经费不足等原因，严重影响律师办理法律援助案件的积极性。且承担法律援助义务的律师大多是新加入律师队伍的年轻人。在针对性很强、要求更高的的未成年人刑事法律援助领域缺少专门从事未成年人法律援助的即懂教育学、心理学，又懂法律的职业专业化律师队伍，影响了法律援助的效果。

（3）附条件不起诉方面

1、新刑诉法规定，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。办案中，往往会遇到好多案件根据刑法规定可以判处三年以下或五年以下有期徒刑，尤其是已经批捕的案件，不敢轻易拿出做附条件不起诉的意见。案件起诉至法院后，法官《量刑指导化意见》判处一年以下有期徒刑或缓刑，即影响案件的轻刑判决率，浪费了司法资源，对未成年人羁押期限长亦不利于对未成年人的教育改造，但案件在审查起诉阶段，承办人根据新刑诉法规定做附条件不起诉标准上的不好把握。

2、新刑诉法规定作出附条件不起诉前，应当听取公安机关、被害人、未成年人犯罪嫌疑人的法定代理人、辩护人的意见，并制作笔录附卷。尤其是被害人附条件不起诉有意见的，仅有申诉的权利，且对被害人申诉的审查由公诉部门或者未成年人犯罪检察工作机构负责，在此情况下，无法对被害人权利进行有效且充分的保护。

（4）讯问时法定代理人或合适成年人到场制度

新刑诉法规定讯问未成年犯罪嫌疑人，应当通知其法定代理人到场，告知法定代理人依法享有的诉讼权利和应当履行的义务。无法通知的可以通知其他合适成年人到场。办案中，存在法定代理人到场的情况下，法定代理人通过语言或肢体动作影响未成年犯罪嫌疑人供述真实性的现象，部分法定代理人不听制止影响讯问正常进行。而对合适成年人范围无先后顺序，存在对未成年犯罪嫌疑人权益保障不力的情况。

（5）社会调查制度

一是新刑诉法规定社会调查是根据情况“可以”进行，因此实践中往往因为考虑社会调查的成本、可行性，有选择的进行社会调查。调查内容的真实性和客观性没有相关的监督机制。现有法律没有明确社会调查主体，因此社会调查有失中立性和社会调查内容的客观性不足。二是法律未明确公、检、法三机关如何调查未成年人的相关信息，实践中存在操作性的问题；三是社会调查没有一个中立机构做，面对案多人少的现状要求检察官对于每起案件均做社会调查，显然不现实，部分案件社会调查工作虽然了但不细或不客观最终不被法院采纳，又影响了未检办案人员的办案积极性。四是对外来流动未成年犯罪嫌疑人如何能公平地适用未成年人案件刑事政策存在难度。目前的社会调查、帮教考虑及不捕不诉等政策大多针对本市未成年犯罪嫌疑人，对于外来流动未成年犯罪嫌疑人来说显失公平。

（6）对未成年人的帮教及监管制度

一是全市成立专门未检机构在人员上也比较少，成立办案组的基层院存在还要办理其他类刑的案件，案多人少，对未成年人的帮教工作一定程度上影响了案件的快速办理和帮教效果。二是办案中大多数帮教是通过开会、座谈等方式对帮教对象进行教育，主要是以说教为主的思想教育。办案中发现大多数未成年人虽然可逆性较强，但存在一定的逆反心理，只是进行简单的说教难以达到理想的效果，只有帮助他们重新回归家庭、学校和社会中，进行正常的学习生活和工作，真正在的融入社会才是理想的效果，但此项工作仅在检察环节达到效果的难度很大，需要家庭、学校和相关团体的大力支持。

（7）送法进校园活动开展中存在问题

从今年2月份开始，省院下文要求全省检察机关在中小学校开展“新春第一课，送法进农村”活动，后4月份又下文要求进一步深化“送法进校园”活动，要求组织宣讲团进行法制宣讲，并要求除对农村中小学进行送法宣讲外，还要求上报城市学校数及授课情况，结合周口实际，全市共有3192年农村中小学校，若再加上城市学校估计有近4000所，而全市共有未检30余名，多数县院的未检干警为3人，除去6、7、8三个月学校要进行期末考试并放暑假的时间，大约有4个月的时间要完成除正常办理日常未检工作外，对全县三四百所学校进行法制宣讲，时间紧、任务重，此项工作难度大。

二、队伍建设方面

1、公诉队伍建设现状：

目前，我市公诉队伍人员年龄结构较为合理，队伍整体素质较高，绝大多数为法学专业本科以上学历，虽然近几年存在着一定程度的人员流失现象。

存在主要问题：

一是新刑诉法的修改使得两级院人员断层问题非常突出，亟待解决。我市两级公诉部门均不同程度地面临着案件多人员少、新手多骨干少等状况，简易程序和上诉二审案件要求全部开庭审理使得两级院的公诉工作量增加近一倍，而公诉队伍与之前相比却是有增无减，而且公诉部门除了办案，还有大量的行政、案外延伸工作（社会综治、帮教）、宣传、调研等工作以及各种形式的会议、活动等，使得公诉部门人手不足的问题更加突出。每名办案干警长期处于超负荷运转状态，这不仅不利于干警的身心健康，更严重的是可能会影响案件质量。

二是公诉干警整体素质有待提高，办案和出庭支持公诉水平良莠不齐，现有水平与案件质量要求日益严格的矛盾突出。近年来，因提拔调整、公务员报考等因素，公诉骨干力量流失严重，能独挡一面，胜任重大、有影响案件的审查起诉、出庭公诉任务的优秀公诉人才青黄不接。虽然经过争取，公开招考的人有一部份分到公诉部门，但这些新招录的人员司法实践经验不足，把握庭审的能力还不强，面对疑难案件，运用法学理论来解决法律上实际问题还有一定的实践距离。这些都不同程度地影响了公诉案件的质量。

三是公诉人员结构不合理与骨干力量不愿到公诉部门工作的矛盾日益凹显。一方面大量公诉经验丰富的人员不断流失，新增加的公诉干警，短时期内不能进入角色，导致办案效率和效果难遂人愿；另一方面由于公诉部门人少案多、且职级待遇的落实滞后等情况的长期存在，必然影响公诉队伍的凝聚力和战斗力，出现公诉部门留不住人、外部门的同志也不愿到公诉部门的现象，公诉骨干力量流失缺乏与人均工作任务量越来越重的矛盾越来越突出。

四是一些案外因素影响公诉干警的工作热情。部分案件当事人动辄闹访、缠访的存在一定程度上影响了公诉干警正常的工作，另外，一些信访批件动辄要求承办人进行汇报数次甚至更多，责任和义务的不对等加之上述案多人少，工作压力就大等诸多因素的客观存在，难免会影响制约公诉干警的工作积极性。

五是装备和后勤保障滞后，远不能适应办案实际需要。

     公诉部门处于指控犯罪、维护社会公平正义的最前线，承办刑事案件的工作量很大。像提前介入侦查活动，引导调查取证，在庭审中运用多媒体示证等工作均需要充足的办案经费提供保障。但由于受到周口地方经济发展水平的限制，目前两级院经费保障问题一直是制约公诉工作正常开展的一个重要因素，受经费短板的制约，目前周口两级院公诉部门均没有发放任何形式的办案、出庭补助等特殊津贴。

建议和措施：

针对上述问题，建议上级院能够充分考虑周口公诉的上述的实际困难，在全省范围内出台指导意见，一方面要求各地市检察机关要进一步整合内部资源，科学调配工作人员数量，按照“公诉部门的人数应当是全院人数的20%以上”这个标准为公诉部门调配、充实人员（目前，我市平均公诉部门人数不足本院人数的10%），这样才能确保公诉部门办案所需的基本人员数量。另一方面在全省范围内要求各级院在经费上对公诉工作予以一定的倾斜，加大对公诉经费的保障力度，解决办案经费和公诉干警出庭办案津贴补助等实际问题，调动公诉干警的工作热情和积极性。

 2、公诉机构设置、人员配备与结构及存在的主要问题

目前，周口两级院公诉、未检部门共有干警126名。只有郸城、淮阳县院公诉部门设局。

其中，周口市院公诉处共有干警20名，下设四个办案科和一个综合科，四个办案科室中每个科室有二至三名同志，按照区域和案件性质负责周口辖区一审和二审案件，另外未成年刑事检察办公室（四名同志）作为市院公诉处的一个二级部门，由市院公诉处一名副处长主持工作。综合科由2名同志负责处室各项日常事务和省院三个公诉处相关事务的处理报送工作。

实践证明，当前的这种机构设置和人员配备情况责权和职责均过于模糊，不利于公诉工作的分工和协作，远远不能适应公诉工作的实际需要。为了进一步提高工作效率，建议省院能够考虑周口实际，加大对周口公诉工作的指导力度，及早促进市院公诉部门由“处”到 “局”的调整，以进一步扩大编制，细化分工，切实提高公诉工作效率。

3、公诉人员违法违纪情况和主要问题

2013年以来，我市未发生一起公诉人员违法违纪行为。这与我们注重加强对公诉业务的管理，确保正确认定事实、准确适用法律，使执法办案工作严格、规范、依法进行有着密不可分的关系。总结以往和外地公诉部门违法违纪现象大多集中在执法办案环节，这与公诉部门不严格依法定程序办案、业务管理制度形同虚设有很大关系。下一步计划要进一步深化案件质量考核机制，切实加强执法绩效综合考评。